中兴财光华（云）审专字（2021）第02115号

 

元谋县财政局：

受元谋县财政局委托，根据《元谋县人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（元政发〔2020〕7号）、《元谋县财政局中共元谋县委组织部元谋县审计局关于印发<元谋县全面实施预算绩效管理工作推荐方案>的通知》（元财字〔2020〕60号）、《云南省财政厅关于印发云南省项目支出绩效评价管理办法的通知》、《云南省项目支出绩效评价管理办法》等文件规定，为强化部门预算绩效管理责任，提高财政资金使用效益和管理水平。中兴财光华会计师事务所（特殊普通合伙）云南分所组成工作组对元谋县城市管理综合行政执法局2020年度城市清扫保洁费项目资金支出的管理、使用及效益情况进行了绩效评价。元谋县城市管理综合行政执法局（以下简称“城管局”）对所提供评价资料的真实性、完整性负责。现将情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目设定背景目的

为了进一步创新县城环境卫生管理机制，建立环卫作业市场化运营新机制，实现环境卫生“管理科学化、保障法制化、服务社会化、运作市场化”的长效管理目标，不断提升城市形象，努力改善人居环境，巩固好省级卫生县城成果，通过政府购买服务方式，元谋县城区道路全部纳入环卫保洁范围，实施道路清扫保洁和垃圾清转运作业。环卫保洁作业市场化是人居环境服务作业的最终选择，将过去的“直接作业服务”变为“政府花钱买服务”。政府的职能从原来的既当“裁判员”又当“运动员”，转变为工作质量的“监督员”。政府部门负责制定工作的目标和标准，负责对工作质量的日常监督考核和验收，企业负责具体工作的实施，分工明确，有利于提高政府工作效率，保证工作质量。

2.项目立项依据

（1）元谋县人民政府会议纪要第14期《十七届县人民政府第54次常务会议纪要》第十一项关于公园及新区道路清扫保洁市场化运作有关事项。

（2）元谋县人民政府会议纪要第28期《十七届县人民政府第63次常务会议纪要》第十二项关于将老城区道路清扫保洁进行市场化运作。

（二）项目资金安排情况

根据《元谋县财政局关于下达2019年公园及新区道路清扫保洁服务经费的通知》（元财建〔2020〕3号）、《元谋县财政局关于下达1至3月县城老城区道路清扫保洁工作经费通知》（元财建〔2020〕39号）、《元谋县财政局关于下达2020年1至3月县城公园及新区道路清扫保洁服务经费的通知》（元财建〔2020〕40号）、《元谋县财政局关于下达4至9月县城老城区道路清扫保洁工作经费通知》（元财建〔2020〕71号）、《元谋县财政局关于下达4至9月县城老城区道路清扫保洁工作经费通知》（元财建〔2020〕72号）、《元谋县财政局关于下达县级补助资金的通知》（元财建〔2020〕118号）等文件，项目预算资金为7,059,568.00元，根据项目支出台账，截至2020年12月31日，城管局共计支付滨南城市环境服务集团有限公司相关费用7,059,568.00元，城管局账户上无项目结余资金。

（三）项目实施内容

元谋县城区道路、公园清扫保洁，包括车行道、护栏、非机动车道、人行道、街头空地、广场、绿化带和路灯、路牌、公交车站亭、桥栏条凳等及清扫保洁范围内所设垃圾桶（箱）点；公园路面（含所有广场、道路、绿化地、人工附属设施设备、停车场、体育健身区域、儿童游乐场等）及河道河堤道路、园内附属设施（各类灯、音响、指示牌、宣传栏、休闲座椅、健身器材、桥面、栏杆、扶手、凉亭、走廊、花架、园林小品、垃圾桶及果皮箱等）、湖面水体；机关企事业单位、学校、市场等所设垃圾桶（箱）点的垃圾及时清运；定时沿街巡回收集清运垃圾，垃圾中转站的垃圾转运至指定的垃圾处理场。

（四）项目绩效目标设定情况

城管局2020年城市清扫保洁项目未进行预算申报，未设定绩效目标，未细化分解通过清晰、可衡量的指标值予以体现的绩效指标。

根据《2020年元谋县道路清扫保洁上半年工作计划》、《2020年元谋县道路清扫保洁下半年工作计划》，设定了项目总体目标和年度目标。

总体目标：本着“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，通过市场化运作，引入先进的企业化管理模式，逐步实现“管、干”分离，着力破解行业受体制局限导致的系列问题；推进环卫作业集中化、规模化、专业化、规范化进程，提升环卫作业质量和水平。改善城区环境卫生，提高环卫作业的机械化水平，促进环卫事业的发展。

年度目标：为提升县城人居环境，确保凤仪公园、凤凰湖公园及周边道路的环卫保洁工作有序开展，为群众提供休闲场所，市民对城市环境卫生质量的要求和呼声也越来越高，将两个公园及周边道路纳入县城清扫保洁服务范围，清扫保洁率达100%，做到无暴露垃圾、无砖头石块、无杂草树叶、无污泥秽水、无卫生死角；路面干净、路牙干净、下水道进水口干净、行道树圈及绿化隔离带周围干净、护栏干净、果皮箱外观干净的“五无、六净”。

绩效指标具体情况如下：

绩效指标	一级指标	二级指标	三级指标	指标值
	产出指标	数量指标	公园及新区道路清扫保洁面积	558415.62万平方米
	效益指标	社会效益指标	提升人居环境	提升人居环境
	满意度指标	服务对象满意度指标	群众满意度	≥100%

根据城管局提供的绩效目标申报表，存在申报表填列不规范，部分绩效目标未通过清晰、可衡量的指标及指标值予以体现，未设定最能体现项目绩效目标实现程度和项目实施部门职能履职情况的关键的、核心的绩效指标。根据提供的绩效目标申报表，绩效评价小组与城管局充分沟通后，并结合本项目设定的背景、目的及依据等，将本项目部分绩效目标、绩效指标及指标值设定如下：

绩 效 指 标	一级指标	二级指标	三级指标	指标值
	产出	数量指标	老城区清扫保洁面积	651909.68平方米
			公园及新区道路清扫保洁面积	558415.62平方米
		质量指标	清扫保洁率	100%
		时效指标	完成的及时性	及时
		成本指标	清扫保洁成本	≦预算数
	效益指标	社会效益指标	垃圾清运处理率	≥100%
			清扫保洁面积达标率	≥100%
			洒水降尘率	≥100%
			机械作业使用率	≥70%
		生态效益指标	环境保洁提升改善生态环境	有效改善
		可持续性	县城环境清洁度提高可持续性影响期	≥2年
	满意度指标	满意度	群众满意度	≥90%

（五）组织管理情况

1.项目实施主体

项目以城管局为主管部门，以滨南城市环境服务集团有限公司为具体实施单位，制定实施方案，组织实施，确保项目任务的完成。

2.保障措施

按照招标程序进行公开招标，严格按中标通知书要求履约，甲、乙双方签订了《元谋县公园及新区道路清扫保洁服务承包合同》、《元谋县老城区道路清扫保洁服务承包合同》，确认了《元谋县公园及新区道路面积统计表》、《老城区道路清扫保洁面积统计表》。制定了《元谋县城市道路清扫保洁和垃圾清转运作业规范标准及考核办法》、《元谋县城市管理综合行政执法局卫生巡查督查表》，安排专人进行日常考核督查，业务股室负责人、分管领导或局领导不定期进行抽查考核。

3.资金安排程序

服务承包费由甲方根据每月考评结果（含记分情况、扣减款项金额等）按月支付，于次月17日前拨付给乙方。如乙方工作根据考核结果达不到履约条件，在合同履行期间的所有损失由乙方自行承担，甲方概不负责承包期间乙方产生的任何费用。

4.资金安排标准或依据

项目资金根据中标价，服务期为五年，承包金每两年增长一次，每次按每平方米0.5元上调。

5.财务管理

城管局制定了《元谋县城市管理综合行政执法局财务管理制度》等财务管理指导。规定了严格的审批制度，加强专项资金管理，严格执行财务管理制度，切实提高财政资金的使用效率。

二、绩效自评情况

（一）绩效自评概述

根据《元谋县财政局关于对2020年县级预算安排专项资金开展绩效评价的通知》（元财绩7号）》等文件的规定，元谋县城管局成立了2020年清扫保洁经费项目支出绩效自评组，并于2020年10月形成了《元谋县城市管理局清扫保洁经费项目支出绩效自评报告》。

（二）绩效自评结论

根据城管局提供的清扫保洁经费项目支出绩效自评报告，城管局2020年清扫保洁经费项目支出的管理、使用及效益情况绩效自评综合得分为93分，自评结果为“优”。

部门自评综合结论是：通过实施此项目，县城城区范围内的卫生条件得到有力保障，垃圾得到及时有效的处理，方便了人民群众的生活，为群众创造了一个清洁的城市环境，有力的提升了人民群众的幸福感。

同时，绩效自评提出以下问题：一是政府对环卫事业资金投入力度不够，表现在城市管理维护资金投入不足，按照环卫工作要求，垃圾收集设施分布不合理，数量不够，不符合要求；二是对保洁公司的监管不到位，清扫保洁质量一般；三是职工文化素质不高，学习不够，业务水平有待提高。

三、绩效评价组织情况

（一）绩效评价依据

1.《中华人民共和国预算法》（2014年修订）；

2.《云南省省级财政预算绩效管理暂行办法》（云财预〔2015〕295号）；

3.《云南省项目支出绩效评价管理办法》（云财预〔2020〕11号）；

4.《中共云南省委、云南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（云发〔2019〕11号）；

5.《元谋县财政局关于对2020年财政预算安排城市清扫保洁费开展绩效评价的通知》（元财绩〔2021〕8号）；

6．《元谋县人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（元政发〔2020〕7号）；

7．《元谋县财政局关于转发楚雄州财政局<云南省财政厅关于印发云南省项目支出绩效评价管理办法的通知﹥的通知》（元财绩〔2021〕4号）；

8.其他相关依据文件。

（二）绩效评价方法

本次绩效评价中采取定量与定性相结合的方式，具体实施了审阅、实地踏勘、检查、分析复核、计算、交换和反馈意见、专家会审等程序。通过资料收集、数据填报、案卷研究、实地调研、座谈会、问卷调查等方式，开展实地评价。对2020年城市清扫保洁经费项目相关档案资料进行查阅，结合现场核实情况和资金到位使用及结余情况的分析，进行数据分析和取证。

（三）绩效评价指标体系

1.绩效评价指标

本项目绩效评价以100分计，设项目决策、项目执行过程、项目产出、项目效益4个一级指标，权重分别为：19%、20%、30%、31%。在此基础上设定13个二级指标（项目立项、绩效目标、资金投入、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、社会效益、生态效益、可持续性、满意度），设22个三级指标（详见后附“元谋县城市管理综合行政执法局城市清扫保洁经费项目支出绩效评价指标体系及评分表”）。

2.评价标准

（1）项目支出评价得分满分为100分。

（2）由审计评价组根据评价情况，对各单项指标分别进行独立打分。

（3）总评价分为各单项指标得分总和。

（4）评价结果：根据最终得分情况将评价结果分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。

3.数据来源

绩效评价评数据由元谋县城管局和滨南城市环境服务集团有限公司提供。

四、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

2020年清扫保洁项目绩效评价综合评分82分，评价等级“良”。综合评价结论：2020年清扫保洁经费项目已实施完成，实施效果良好，一定程度上改善了城市环境，提高了居民生活质量。

（二）绩效自评与评价差异分析

一是评价程序存在差异。绩效自评由城管局汇总相关资料，得出自评结论，未进行现场抽查。绩效评价通过收集与项目相关资料、编制实施方案、开展实地评价、数据汇总分析、撰写报告的方式开展。二是评价完善了绩效指标，提高了量化指标的比例，评价指标将自评的定性指标设置为定量指标，使评价的范围、尺度更加明确。

五、绩效评价情况分析

（一）项目决策分析

项目决策指标满分19分，综合评分16分（占该项满分值的89.4%），具体情况分析如下：

1.项目立项

项目立项指标满分6分，评价综合评分6分。

（1）立项依据充分性

立项依据充分性指标满分3分，得3分。

项目立项依据充分，符合国家法律法规、国民经济发展规划、行业发展规划和相关政策要求，与部门职能职责等相匹配、适应，属于部门履职所需。属于公共财政支持范围，符合中央、地方事权支出责任划分原则，未与相关部门同类项目或部门内部相关项目重复。

（2）立项程序

立项程序规范性指标满分3分，得3分。

城管局按照政府采购管理规定通过公开招投标，确定滨南城市环境服务集团有限公司为项目的中标单位，并签订《承包合同》，项目立项程序基本规范。

2.绩效目标

绩效目标指标满分7分，评价综合评分4分。

（1）绩效目标合理性

绩效目标合理性指标满分4分，扣1分，得3分。

项目所设定的绩效目标与实际工作内容具有相关性，与预算确定的项目投资额或资金量相匹配，符合客观实际、国家相关法律法规、国民经济发展规划和党委政府决策等。但根据提供的绩效目标申报表，设定的绩效目标不能完整反映项目产出效益和效果。

（2）绩效指标明确性

绩效指标明确性指标满分3分，扣2分，得1分。

部分绩效目标未通过清晰、可衡量的指标及指标值予以体现，未设定最能体现项目绩效目标实现程度和项目实施部门职能履职情况的关键的、核心的绩效指标。

3.资金投入指标满分6分，评价综合评分6分。

（1）预算编制科学性

预算编制科学性指标满分4分，得4分。

项目预算依据充分、合理，与项目实际实施内容相匹配，确定的项目投资额或资金量与工作任务相匹配。

（2）资金分配合理性

资金分配合理性指标满分2分，得2分。

预算资金分配依据充分，资金分配额度合理，与项目单位或地方实际相适应。

（二）项目管理情况分析

项目管理满分20分，评价综合评分15分（占该项满分值的75%），具体情况分析如下：

1.资金管理指标满分10分，评价综合评分10分。

（1）资金到位率

资金到位率指标满分2分，得2分。

2020年安排清扫保洁经费项目预算资金7,059,568.00元，根据城管局项目支出台账，2020年清扫保洁经费项目实际到位资金7,059,568.00元，资金到位率100%。

（2）预算执行率

预算执行率指标满分2分，得2分。

项目支出预算依据充分、合理，基本能够与预算确定的项目投资额相匹配；2020年项目预算收入7,059,568.00元，根据城管局提供项目支出台账，截至2020年12月31日，共计支付相关费用7,059,568.00元，预算执行率为100%。2020年项目不存在调整。

（3）资金使用合规性

资金使用合规性指标满分6分，得6分。

项目预算资金7,059,568.00元，实际到位资金7,059,568.00元，城管局提供项目支出台账实际使用资金7,059,568.00元。根据检查资金拨付文件，项目资金的使用符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规定，资金的拨付基本有完整的审批程序和手续；资金使用基本符合预算批复的用途。抽查未发现虚列支出、挤占、挪用等情况。

2.组织实施指标满分10分，评价综合评分5分。

（1）管理制度健全性

管理制度健全性指标满分2分，扣1分，得1分。

项目财务管理执行《元谋县城市管理综合行政执法局财务管理制度》等有关规定。但项目实施单位的财务和业务管理制度不健全。

（2）制度执行有效性

制度执行有效性指标满分8分，扣4分，得4分。

项目实施的人员条件、场地设备、执行能力、信息支撑等落实到位。项目合同管理基本规范，政府采购程序基本合法合规等。但项目实施单位的财务和业务管理制度不健全，项目绩效跟踪执行方面不到位，项目实施不符合相关规定，未按合同规定内容每月提供公司运营情况给甲方，相关管理制度的有效性一般。

（三）项目产出情况分析

项目产出指标满分61分，综合评分51分（占该项满分值的83.6%），具体情况分析如下：

1.项目产出

项目产出指标满分30分，评价综合评分25分。

（1）产出数量

产出数量指标满分10分，得10分。

实际完成率：根据《元谋县公园及新区道路清扫保洁服务承包合同》、《元谋县老城区道路清扫保洁服务承包合同》，完成合同规定的城区道路清扫面积公园及新区道路清扫保洁面积558415.62平方米，老城区道路清扫保洁面积651909.68平方米。

（2）产出质量

产出质量指标满分10分，扣5分，得5分。

质量达标率：城管局每月对清扫保洁区域的巡查监督表，存在道路清扫不到位、垃圾清运不及时等情况。

（3）产出时效

产出时效指标满分5分，得5分。

完成及时性：根据对滨南城服保洁公司环卫保洁考核奖惩方案，产出时效完成基本及时。

（4）产出成本

产出成本指标满分5分，得5分。

成本节约率：本着“少花钱、多办事、办好事”的原则，支出资金未超过批复方案概算，项目总概算7,059,568.00元，项目实际使用7,059,568.00元，成本节约率为100%。

2.项目效益

项目效益指标满分31分，评价综合评分26分。

（1）社会效益

社会效益指标满分16分，扣4分，得12分。

通过项目的实施，营造了干净整洁的卫生环境，提升了县城人居环境，一定程度改善了生态环境，给县城环境清洁度提高带来可持续性影响。

垃圾进行无害化处理，建设临时生活垃圾中转站，按照生活垃圾实际收运量，将县城新生垃圾运输至楚雄生活垃圾焚烧发电厂处置。2020年共计运输处置生活垃圾16454吨，日平均垃圾处理量约45吨，保障垃圾运输处理率达100%，垃圾无害化处理率达90%。

新、老城区27条市政道路、10个片区道路、4个广场、2个公园共计清扫保洁面积121.03万平方米，实现了城区道路清扫保洁和垃圾清转运服务全覆盖。每天人机配合冲洗作业8余台次，水车冲水降尘作业用水192余吨，机械作业使用率达70%以上，城区道路洒水降尘率达到85%。

（2）生态效益

生态效益指标满分5分，扣1分，得4分。

项目实施后，卫生环境得到了改善，对生态环境有一定改善。

（3）可持续性

可持续性指标满分5分，得5分。

与保洁公司的合约期5年，县城环境清洁度提高带来了可持续性影响。

（4）满意度

满意度指标满分5分，得5分。

通过对20份社会公众或服务对象满意度调查问卷统计分析，服务对象对元谋县城管局清扫保洁经费项目开展情况比较满意。

六、主要经验及做法

1.继续深入开展爱国卫生“7个专项行动”暨创建国家卫生县城工作，对标对表，分解落实各项环境整治工作。

2.做好对承包服务清扫保洁公司的监督管理，创新督查机制，加强日常巡查检查，完善城区巡回收运垃圾系统，有计划的增设垃圾桶点，建设分类垃圾收集示范点，督促企业开展好各自业务工作。

3.加大对城区垃圾乱扔乱倒行为的处罚力度，强化宣传教育，通过加强舆论引导和开展志愿服务活动，进一步提高市民环境卫生意识，营造人人关注环境，人人尊重环卫工人劳动成果良好氛围，以优质服务让政府放心，群众满意。

七、存在的主要问题

（一）目标管理履职不到位

城管局提供清扫保洁项目存在绩效目标表填列不规范，项目预算内容与项目实际实施内容存在部分偏差，预期绩效不合理，部分绩效目标未通过清晰、可衡量的指标及指标值予以体现，未设定最能体现项目绩效目标实现程度和项目实施部门职能履职情况的关键的、核心的绩效指标，多数绩效指标及指标值不便于监控和评价，无法提供该指标值的设定依据及数据来源。

上述做法与《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）中“推进预算绩效管理的主要内容……预算单位在编制下一年度预算时，要根据国务院编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。报送的绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的……。”规定不符。

（二）绩效跟踪履职不到位

城管局未提供绩效跟踪相关资料，无法判断是否进行绩效跟踪有关工作。

上述做法与《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）中“推进预算绩效管理的主要内容……预算单位在编制下一年度预算时，要根据国务院编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。报送的绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的……各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正……。”的规定不符。

八、建议

（一）加强预算绩效管理。在编制年度绩效目标时，应结合部门中长期规划、部门职能职责及年度的主要工作任务，梳理完善部门总体绩效目标和年度绩效目标，根据绩效目标确定具体的绩效指标，并设定明确可考核的绩效指标值；预算管理部门应加强预算编制的审核工作。

（二）加强绩效运行监控。按照“谁支出、谁负责”的原则，完善用款计划管理，建立部门绩效运行监控机制，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。逐步建立重大政策、项目绩效跟踪机制，按照项目进度和绩效情况拨款，确保财政资金安全。加强预算执行监测，切实提高预算执行效率。

附件1：元谋县城市管理局2020年清扫保洁经费项目支出绩效评价指标体系

中兴财光华会计师事务所 中国注册会计师：

（特殊普通合伙）云南分所 中国注册会计师：

中国•昆明 二〇二一年十一月三十日